索 引 号:450200-0-4-14-20190911-0029213 文 号: 发布机构:柳州市自然资源和规划局
生成日期:2019年9月11日 主题分类:工作动态\要闻播报 主 题 词:

国土空间规划体系建设的广西实践和探索(二)


发表时间:2019/9/11 9:39:52 作者:叶红玲 黄尚宁 来源:《中国土地》 浏览:149

    01南宁的市县级国土空间规划编制思路

    南宁是一个特别的城市,虽为广西壮族自治区“首府”,但经济实力并未位列广西城市之首。2018年,广西提出“强首府”发展战略,南宁作为北部湾城市群的核心城市和面向东盟的国际门户城市,以及“一带一路”有机衔接的关键节点,意义之重,已不可同日而语。其新的发展定位与思路,尤其需要通过国土空间规划来确立。

    因此,南宁市的国土空间规划编制紧扣其新的战略目标与定位,主要体现为五大思路。

    一是以战略目标为指引,推进全域统筹发展。按照深度参与“一带一路”建设、加快构建“南向、北联、东融、西合”全方位开放发展新格局的要求,广西壮族自治区党委和政府做出的“全面对接粤港澳大湾区、加快推进西部陆海通道建设、推进“强首府”战略和“北钦防一体化”等重要战略部署,要求南宁肩负起率先发展、跨越发展以及带动发展的战略使命,加快构建现代产业体系、建设面向东盟的国际交往中心、文化中心、服务贸易中心,打造辐射带动周边地区的“南宁大都市圈”和引领北部湾城市群发展的核心增长极,成为西南腹地粤港澳大湾区和东盟地区的核心枢纽……一系列新的战略目标任务,要求空间布局上,要以“多规合一”为原则,对南宁的空间发展做出战略性、系统性安排,提升国土空间开发保护的质量和效率,形成与战略目标相衔接的城市愿景。

    二是以“三区三线”谋划城乡空间新格局。针对南宁市的产业特点和战略发展方向等,统筹形成城镇格局、产业格局、农业格局、生态格局、城市安全格局、历史文化保护格局,从而确定全域国土空间保护、开发、利用、修复、治理的总体格局。此外,南宁的空间规划还明确了城镇体系布局、城市群、都市圈等区域协调重点发展地区的空间结构,以及生态屏障、生态廊道和生态系统保护格局,重大基础设施网络布局、城乡公共服务设施配置要求。

    三是以市县联动统筹推进空间协同发展。全市统筹推进南宁市及其下辖县的的国土空间规划编制工作,自上而下、上下联动协同划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界。市国土空间总体规划明确对全域国土空间开发强度、建设用地规模、生态保护红线控制面积、自然岸线保有率、耕地保有量及永久基本农田面积,用水总量及强度控制等指标的分解下达,明确市域城镇体系布局,城市群、都市圈等区域协调重点地区的空间结构,促进南宁大都市区空间协同发展;允许县级国土空间规划与乡镇国土空间规划可以根据需要合并编制,或以几个乡镇为单元编制乡镇级国土空间规划。下级国土空间规划要落实南宁市国土空间规划提出的相关约束性指标和管控要求。

    四是以市级总体国土空间规划统筹安排空间要素配置。分别按照生态要素、品质要素、发展要素、安全要素统筹配置,包括加强对全市山水林田湖草等自然资源的系统性保护,明确资源利用上限;统筹生态屏障、生态廊道和生态系统保护格局;明确城镇开发边界内城市结构性绿地、水体等开敞空间的控制均衡分布要求;明确中心城区城市功能布局和用地结构;明确乡村空间布局;建立体现南宁地方特色的自然保护地体系和历史文化保护体系等内容。

    五是完善国土空间规划体系,保障规划实施。包括建立多层次的空间行动计划体系,保障市总体规划目标任务的分解落实和实施推进;建立市区合一的分区规划指引,按照“共同规划”的思路,将规划的核心内容分解到各行政区,健全规划实施“监测-评估-维护”的滚动实施机制,定期检查评估等。

    02 柳州的国土空间规划及监督实施体系建设

    柳州是广西最大的工业城市,也是西南地区的工业重镇、综合交通枢纽和商贸物流中心,近年来全市经济社会平稳较快发展,各类规划在其中发挥了重要作用,相关的规划管理工作也一直走在全区前列。2017年以来,柳州市先后开展了空间规划试点、城市总体规划试点、新一代土地利用规划编制试点,在探索“多规合一、分级管控”的方法上,积累了较丰富的实践经验。作为全国唯一集全域空间规划、新一轮城市总体规划以及土地利用总体规划“三规试点”于一身的城市,其试点工作已取得阶段性成果,为统一的市级国土空间规划编制奠定了良好的基础。从某种角度看,柳州的空间规划编制对全国同类城市具有“可代表性、可复制性、可推广性”的示范作用。

    总体上,柳州的市级国土空间规划编制可用一句话来概括,即:摸家底、找方向、定目标、聚要素、落布局和保措施。

    摸家底,即统一底图、摸清底数、理顺关系、夯实基础。利用“三调”数据、相关部门和规划数据对耕地、湿地、林地、矿产等资源和城乡建设用地存量、增减挂钩潜力等情况摸清底数,将各类统计数据和空间信息,核查底盘、底数,统一坐标、衔接用地分类,并将空间信息数据统一到“一张底图”,从而理顺了现有主体功能区规划、土地利用总体规划、城市总体规划、产业发展规划、各片区控制性详细规划、各种建设总体规划等之间的关系,从而为统一的国土空间规划编制夯实基础。

    找方向,即通过双评价、规划实施评估和重大专题研究等工作,建立资源环境承载能力监测预警机制,确定区域适宜和极限的建设开发强度,以主体功能定位和规划城镇级别为依据,结合城镇发展规律确定城镇开发空间,并相应调整确定生态保护空间和农业发展空间,最终确定国土空间的划分。同时,根据柳州实际情况,构建了创新、协调、绿色、开放、共享和安全6个维度共83项指标的指标体系,进行规划实施评估,总结上一轮规划实施以来取得的成效和面临的问题,明确国土空间规划的重点方向。

    定目标,指从发展战略定位、规划指标体系、城镇指标测算、框底线等方面明确规划目标。为落实国家“一带一路”倡议、“珠江—西江经济带”规划、“柳、来、河一体化”规划,柳州市的城市目标定位为:国际通道的核心枢纽、战略支点的实业引擎、重要门户的开放高地、生态宜居的山水名城;指标按性质分为约束性指标和预期性指标;城镇指标的测算主要采用以人定地、以产定地、年均用地增量等3个方法,此外还综合考虑双评价结果、主体功能区定位、人地挂钩政策、农业转移人口、增减挂钩、增存挂钩、低效用地情况、耕地占补平衡压力以及其他特殊情形等其他因素。

    聚要素,即通过“三区三线”的划定,明确生态、城镇、农业空间的“棋盘区域”,将生态保护安全、历史文化保护、区域协调、综合交通布局、产业布局、公共服务均等化布局、地上地下空间利用等规划要素对应落实到“棋盘区域”。

    落布局,即落实生态、交通、市政、文化等专项布局,实现多规融合,在基于同城化视角、区域交通格局、区域发展视角等方面建立开放的、可生长的城市空间结构,做好主体功能区规划。

    保措施,主要指从指标设置、空间管理、重点工程、政策工具等方面,做好生态、城镇、农业三类空间协同发展的管控,通过一年一体检、5年一评估等手段,打造韧性城市空间。将用途管制扩大到所有自然生态空间,划定并严守生态红线,严禁任意改变用途,防止不合理开发建设活动对生态红线的破坏。

    建立国土空间规划“一张图”实施系统,是柳州建设国土空间规划监督实施体系的重要特色。

    柳州市自然资源和规划局在信息化建设方面具有良好的基础,目前已汇聚2003年至今的各类基础地理信息数据、20多个部门的专题数据等,并通过统一的时空大数据平台进行管理与共享服务,形成了全市共建共享的良好局面。基于已有成果,柳州构建了国土空间基础信息平台,围绕“全域管控、全要素治理、全过程服务”的总体思路,为国土空间规划编制、实施与评估的全过程提供支撑服务。

    一是构建了统一的国土空间规划“一张图”。按照统一的空间基准,基于已有的时空大数据平台成果,汇聚融合第三次全国国土调查数据成果、地理国情普查成果、各类规划成果等,形成的“一张图”提供在线应用、个性化定制、服务API、数据工作室等4种服务方式,实现了随时可看、随时可用、随时可集成,支撑国土空间规划编制、实施监督工作的同时,还可以通过国土空间基础信息平台,为自然资源和规划领域的其他应用提供服务。

    二是编制数字化国土空间规划。利用数据挖掘分析工具抽取模型分析所需的数据,并根据数据内容选择对应的图表反映客观问题,形成模型的可视化表达,辅助识别区域资源承载力短板,最终核定以生态保护、农业发展、城镇开发为主导功能的生态、农业、城镇三类空间占比分别为69.74%、21.31%、8.95%。同时结合相关功能模块,对柳州市土地利用总体规划和城市总体规划做出评估,将评估结果与柳州市规划现状做出对比,统筹调整用地布局。

    三是实现智能化国土空间规划实施监督。国土空间规划是各类国土空间开发利用保护工作的基础,其实施过程应进行动态监测、及时预警,以确保国土空间规划真正科学、合理。从自身发展出发,从创新、协调、绿色、开放、共享、安全等方面,建立了100多项监测指标,目前通过指标分析,为当前国土空间规划编制提供了更为丰富的信息,未来在国土空间规划实施过程中,将发挥更为重要的作用。

    柳州国土空间规划“一张图”监督实施信息系统的快速建设,除了支撑市本级国土空间规划编制、实施监督工作外,还按照“市县一体化”的架构,支撑了三江县国土空间规划相关工作,减小了县级建设与运维成本,同时也保证了市县国土空间规划管控工作的无缝衔接与协同。

    03崇左市保安村的村庄规划编制“自治模式”

    广西崇左市江州区江州镇保安村结合村民自治模式,开展村庄规划编制,既充分契合了村民意愿,又充分结合了村庄自身特色,走出了村庄规划编制的新模式。

    保安村距崇左市区6公里,全域面积2194.75公顷,辖14个自然屯,总人口3134人,是远近闻名的酸菜之乡。其村庄规划编制的最大亮点,是采用村民自治模式编制村庄规划,其经验值得推广。

    保安村是广西首批村庄规划试点村,具有良好的自治基础,村屯建设采取“政府扶持物料、群众投工投劳”的模式,是村民自治和小规模渐进式改造的典范。

    村民自治模式以“三级动员”为基础,发挥村屯干部的桥梁作用。一是召开江州区级村庄规划动员会,自治区、崇左市以及江州区三级自然资源部门负责人,以及试点村所在镇镇长、第一书记、村两委及各屯屯长参会,宣讲新时期村庄规划的内容及作用,使各级领导充分理解村庄规划的重要性;二是召开村屯干部规划座谈会,讲解村庄规划的具体内容,以发挥村屯干部在规划工作开展中的关键作用;三是各屯召开一次屯级理事会动员座谈会,征集村民意见,传达规划意愿,动员屯理事会成员、熟悉村屯情况的老人、对村屯发展有想法的乡贤,共同谋划村庄的发展前景。

    保安村还建立了以村民为主体的决策机制。

    村庄规划采取“屯商议、规划统筹、村决策”的编制模式,让村民当家作主,民主决定村屯内的建设内容和建设时序。驻村屯的第一书记主动参与规划编制,村里能写擅画的村民自己手绘规划图纸,在此基础上,编制团队形成村民公众参与报告书,及时记录整理村民最关心、最急迫、最希望解决的问题,并在规划中予以考虑和落实,形成的规划成果在村内予以公开展示,由全体村民举手表决通过。

    保安村村庄规划主要体现了3个特点:

     一是将规划成果表达简化、图示化、通俗化,使村民看得懂。探索运用三维倾斜摄影新技术,通过实景三维展示辅助规划编制,将与村民切身利益相关的规划内容采取图表结合、图文结合的形式,表达为村域、村屯“两图两表”,并配以简要的文字说明,图纸表达直观、简单,内容通俗易懂,极大地提高了规划的可读性和可视实用性。二是探索村庄规划新的管控模式,根据实践情况,借鉴控制性详细规划分图则的表达形式,创新性提出农村居民点建设导控要求,以边界管控搭配各类用地的管控要求及各类边界的转换规则,做到居民点建设有管控、重要建设项目有安排,满足规划的灵活性、约束性要求,增加了规划的可操作性。三是充分利用存量及流量,将闲置宅基地、一户多宅宅基地、村庄空闲地纳入用地腾挪潜力,共计腾退乡村建设用地5.94公顷,经安排盘活及新增建设项目后,节余用地指标3.18公顷,用于实施增减挂钩,既满足发展需要,又盘活了低效用地,也促进了村庄土地的集约高效利用,拓宽了乡村建设的资金来源。

    从自治区到各市县,再到重点村庄,各层级的国土空间规划编制实践以及监督实施体系建设,都在探索中走出了自己的特色,为广西国土空间规划体系的构建奠定了坚实的基础。国土空间规划不是简单的多规“合一”,而是主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等多个空间规划的融合、重构与提升。统一、科学、高效的国土空间规划体系,将成为推进政府治理能力和治理体系现代化的重要手段。在这个大背景下,如何编制以人为本、符合生态文明建设和高质量发展要求的国土空间规划、建立起分级分类的国土空间规划体系并有效监督实施?当前,从国家到地方,都在探索性实践中。无疑,在这个实践过程中,起步早、行动快的广西走在了前列。其实践中的探索,或可在某种程度上为其他地区提供参考。(完)

编辑:欧君 审核:缪道香

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